Каждаров М.М.
Аспирант КазНУ им. Аль-Фараби г. Павлодар
Вертикальная система государственного управления.
В научной юридической литературе, понятие вертикальной системы используется для характеристики структур власти. Для уяснения этого понятия в рамках государственного управления, необходимо проанализировать понятия «система» и «вертикаль».
Термин «система» происходит от греческого слова « system » - целое, составленное из частей соединение. Общей теорией систем не выработано единого трактования понятия «система». Распространенным является определение, в соответствии с которым система понимается как упорядоченная совокупность компонентов, взаимосвязанных (между собой и со средой) и взаимодействующих таким образом, что в результате у нее возникает новое, системное качество (эмерджетность) не характерное образующим ее отдельным компонентам.
В соответствии с кибернетическим подходом, который используется в теории управления и в теории государственного управления, система управления представляет собой совокупность двух подсистем – управляющей и управляемой, и связей между ними.
Понятие «вертикали», в данном случае, означает расположение элементов этой системы управления последовательно, один над другим, то есть иерархично. Иерархия является сущностью вертикальной системы.
Иерархия – (от гр. hieros – священный и arhe – власть) расположение частей или элементов целого в порядке от высшего к низшему. Независимо от формы государственного устройства вертикальность системы государственного управления проявляется во всех моделях государственного аппарата.
Применимо к государственному управлению и исполнительной власти, «вертикаль» является организационной формой построения системы исполнительных органов.
Иерархия издревле присуща любой управляющей системе. Откуда же берёт начало разделение по вертикали элементов единой системы на вышестоящие и нижестоящие? По-видимому, причина кроется в «статусном неравенстве». Индивиды, составляющие человеческое общество, с самого рождения равны в своих естественных правах, но в личных качествах они не равны. Именно личные качества обуславливают выделение лидера, который должен координировать действия членов общества, руководить ими для обеспечения жизнедеятельности.
Возвышение лидера над остальными членами общества, подчинение каждого воле одного – по такому принципу организовывалось первобытное общество. Постепенно, с усложнением общественных отношений и появлением государственности усложнялась и система управления, но принцип вертикали актуален и для самых современных управленческих структур.
Вся история человечества свидетельствует о том, что уровень организованности общества, во многом обуславливает его место в мировом сообществе.
Система управления, с вертикальным принципом построения, появившись вместе с первым человеческим обществом, пережила смену многих формаций, форм государства, и до сих пор существует как необходимая и объективная реальность.
Убедительным примером необходимости вертикальной системы может служить построение системы управления в коллективах людей, цель которых выжитьв экстремальных условиях. Имеютсяв виду милитаризированные (воинские, полицейские, пожарные и т. д.)подразделения , которые невозможно себе представить без строгой армейской дисциплины. Именно в армии ярко выражена эффективность жестко централизованной вертикальной системы командования.
Таким образом, можно определить вертикальную систему государственного управления - как систему государственных органов осуществляющих, централизованное управление, иерархически расположенных по отношению друг к другу (один над другим), функционирующих на началах соподчинения, имеющих четко определенные и законодательно закрепленные полномочия, и обладающих определенной самостоятельностью.
Как было сказано выше, вертикальная система характеризует властные структуры, и для обоснования её необходимости следует обратиться к понятию власти.
Любое коллективное образование, или организованное взаимодействие индивидов, предполагает выделение центра власти, который призван целеполагать, и регулировать усилия. Регулирование выражается в таком виде деятельности, как управление. Обладание властью, имеетопределяющее значение для субъекта управления. Социальные отношения, формирующиеся на основе осуществления властных функций, называются властными отношениями. Без власти и помимо власти не может быть длительного и устойчиво организованного взаимодействия людей.
Властное управление, как считает Ю.Н. Старилов, характеризуется и обеспечивается такими качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила и воля. Взятые в совокупности, они образуют новое качество – властность управления.
Властность управления непосредственно влияет на формирование организационных вертикальных связей, обеспечивающих подчинение членов общества единой господствующей воле субъекта управления.
Управление неотъемлемо от понятия «власть», «публичная власть», «государственная власть».
В научной литературе «феномен» власти остается малоизученным. Осознано, что власть – неотъемлемый атрибут любого коллективного образования.
По мнению Р.К. Ермекова , общества без власти немыслимы, как общества без семьи или без собственности.
Как считает д. ю. н . А.К. Котов, «История человечества доказывает, что единственно возможным способом удовлетворения все возрастающих материальных и духовных потребностей и интересов каждого индивида является объединение людей для совместной деятельности в своих целях. Это объективно невозможно без единого организующего и мобилизующего начала. Ведь власть – продукт устойчивого взаимодействия людей, она проистекает из общества и имеет волевую природу».
Из приведенного определения видна тесная связь власти и управления.
В любом обществе существует асимметрия, так как у его членов разные способности и возможности. Общество состоит из разных социальных групп, национальных общностей и множества объединений. В обществе действует множество институтов экономического и социального характера. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенныецели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.
В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, в противном случае, общество не сможет функционировать как целостный механизм. Это, в свою очередь, приводит к необходимости, привести разные интересы к «общему знаменателю» используя и убеждение, и принуждение.
Как выразился Макс Вебер, власть, это способность проводить свою волю даже вопреки сопротивлению.
Отсюда следует, что совокупность четырех условий – наличие самого коллектива, неравенства среди его членов, наличие коллективной цели и необходимость выполнения «общих дел», порождает властные отношения.
Среди множества подходов в осмыслении власти, видимо нужно выделить юридический подход к пониманию этого явления. Юристамсвойственно определять понятия через отношение, в силу оперирования категориями, имеющими общественную значимость.
Согласно А.В. Малько, власть – это отношение господства и подчинения субъектов. Отсюда мы можем заключить, что субъекты не равны в полномочиях и по отношению друг к другу расположены «вертикально».
Несущей конструкцией власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения.
Главная задача социальной власти – поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической, политической и духовной стабильности, целостности и независимости.
Основной признак власти – ее императивный характер: все, что она повелевает посредством нормативных актов, необходимо выполнять.
Источники власти различны: политика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, обладание информацией, знания, опыт, особые навыки.
Государственная власть достаточно хорошо изучена теорией государства и политологией. Если попытаться обобщить достигнутое этими науками, то государственная власть – это разновидность социальной власти, воплощающаяся в государственно-правовых институтах, предназначенная для организации управления обществом, и опирающаяся на государственное принуждение.
Поэтому, государствоведы небезосновательно утверждают, что одним из основных признаков государства, отличающих его от системы самоуправления первобытного общества, является государственная (публичная) власть.
Она не совпадает с обществом, стоит над ним, имея надобщественный характер. Она осуществляется особыми группами людей, профессионально занимающихся управленческой, военно-полицейской, административной и другой деятельностью. То есть, государственная власть складывается из определенной системы учреждений и специальных организаций, которые именуются государственными органами и осуществляют государственное управление.
Подытожив, можно сделать вывод, что власть – универсальный способ воздействия на все общественные процессы, и выражая единую организующую волю, обеспечивает осуществление управления.
В качестве звеньев организационной структуры государственного управления, следует рассматривать: Президента Республики Казахстан, Правительство Республики Казахстан, центральные исполнительные органы, местные исполнительные органы. Выделение звеньев вертикальной системы позволяет выявить особенности правового статуса, выработать для каждого из них типовые внутренние структуры, типовые виды взаимосвязей и соответственно изучать и оценивать их эффективность. Выявление этих типовых признаков звеньев системы государственного управления служит опорными точками для организации построения конкретного государственного органа. Таким образом, процесс построения структуры государственных органов становится упорядоченным.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что структурированность один из важнейших признаков системы органов государственного управления. Ни одна из ветвей власти не имеет структуры с такой степенью централизации, такой ярко выраженной иерархии и сквозной (в территориальном смысле) вертикали органов.
Помимо того, принцип унитаризма, утверждаемый Конституцией республики Казахстан как составная часть конституционного строя, раскрывается через единство исполнительной власти на всей территории.
Это в первую очередь, обусловлено теми специфическими для исполнительной власти задачами и функциями, решение и осуществление которых требует оперативности реагирования, согласованности действий и ответственности за принятые решения.
Исполнительная власть имеет организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся практическая работа по реализации законов. Она обязана наводить порядок и в нормальных и в экстремальных условиях, не урегулированных законом.
Вертикальная система государственного управления сочетает твердое централизованное руководство, которое обеспечивает единую направленность деятельности всех государственных органов и подчинение ее о бщегосударственным интересам, с широким участием местных органов власти, учитывающих в своей деятельности местные особенности. А этого можно достичь, только используя оперативные каналы исполнительной вертикали. Центральные органы сосредотачивают в своих руках стратегическое планирование и руководство в основных вопросах, передавая оперативное решение других вопросов местным органам.
Таким образом, из вышеизложенного можно заключить, что необходимость вертикальной системы, вытекает из самой природы государства, государственной власти и ее исполнительной ветви. Именноисполнительной ветвью власти наиболее всего, востребован институт соподчинения, пронизывающий всю вертикаль исполнительных органов, и являющийся основным каналом осуществления исполнительной власти.
Литература:
1. Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. –А лматы: Издательство КазГЮА.2000.
2. Weber M. Ekonomy and Society. V.1 .1968.№ 4.
3. Словарь иностранных слов. – М., 1982. – С.459.
4. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: Изд. Норма, 2002. – 728.
Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной , исполнительной и судебной власти .
Речь идёт не о разделении абсолютно независимых властей, а разделении единой государственной власти (единство системы государственной власти является, согласно части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, одним из конституционных принципов федеративного устройства страны) на три самостоятельные ветви власти. Принцип разделения властей является основополагающим, ориентирующим, но не безусловным.
Согласно статье 11 Конституции РФ государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации иГосударственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики.
Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации - законодательный и представительный орган.
Правительство Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти РФ.
Cуды Российской Федерации — Конституционный Суд, Верховный Суд и другие федеральные суды осуществляют судебную власть.
В конституции президент в системе федеральных органов власти поставлен на первое место и формально не отнесён к какой-либо одной ветви власти, как и в конституции Французской Республики.
Путин поставил перед собой цель - сохранить российское государство целым и неделимым, покончить с федеральной раздробленностью, «царьками на местах». С этой целью он кардинально реформировал структуру и формы регионального подчинения. Прежде всего, президент добился отмены выборов губернаторов - их теперь назначало главное лицо в государстве, т.е. он сам совместно с Законодательным Собранием субъекта Федерации.
Была проведена реформа и Верхней Палаты: заседания губернаторов там были отменены. Их сменили представители каждого отдельно взятого региона. Это понизило значимость как самого Совета Федерации, так и губернаторов. Для усиления президентского контроля на местах, Россия была разделена на 7 федеральных округов. Во главе каждого стал назначенный Путиным полномочный представитель президента РФ.
Таким образом, главе государства удалось выстроить жёсткую вертикаль власти - исполнительной, находящейся под его личным контролем, от налаженной работы которой очень многое зависит в государстве. Благодаря этому, без одобрения Путина теперь не решается ни один серьёзный вопрос жизнедеятельности того или иного региона страны.
Таким образом, строптивые губернаторы были постепенно оттеснены со своих постов, их заменили верные Кремлю люди, над которыми дополнительно надзирал полпред президента в каждом округе. Хорошо понимая, что вертикаль власти - это ряд мер и действий, которые должны максимально повысить подотчётность и зависимость всех органов власти от руководящего центра, т.е. президента, Путин распространяет сферу своего влияния и на Госдуму.
Горизонталь
| Исполнительная власть | Исполнительная власть - власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью законов. |
| Законодательная власть | Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. |
| Судебная власть | Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. |
Согласно действующей Конституции в России гарантируется «местное самоуправление», которое юридически отделено от государства. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти, а муниципальная собственность отделена от государственной собственности. Что такое «местное самоуправление», мы узнаем из Федерального закона № 131-ФЗ – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения .
Выходит, что на территории России наряду с государственной существует ещё одна публичная власть – муниципальная . Источником этой власти является не многонациональный народ РФ, а местное население конкретного муниципального образования (района, города, поселения).
Исходя из предложенной законодателем логики наличия двух властей – государственной и негосударственной, следует соответствующее разделение собственности и сфер ответственности .
При разделе собственности в разряд муниципальной попал весь «неликвид», который для бюджета грозит одними убытками, например, изношенные канализационные и водопроводные сети, на ремонт которых в полном объёме ни у одного муниципалитета средств не хватит. В зону ответственности муниципальной власти, то есть в число так называемых «вопросов местного значения», федеральный законодатель записал, в частности, почти всё ЖКХ, среднее и дошкольное образование, дороги (кроме федеральных и региональных), общественный транспорт, планирование застройки населенных пунктов и много других важных вопросов. Муниципальными являются почти все школы, детские сады, учреждения культуры, библиотеки. Это пока плохо осознаётся большинством населения, но за всё перечисленное государство сегодня ответственности не несёт . Ответственность возложена на само население, ведь МСУ – это деятельность населения под свою ответственность. Федеральным законодательством определено также распределение налоговых поступлений между государством и МСУ, в результате чего муниципальные бюджеты существуют в ситуации хронической нехватки средств, которых не хватает даже на текущие нужды (например, на уличное освещение, которое во многих районных центрах работает по 2-3 часа в сутки).
И есть ещё один важный аспект. Пресловутой «вертикали власти» в нашей стране нет. Вертикаль была при советском строе, но о нём позже.
В Конституции указано, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Т.е. не подчиняется, например, районная администрация правительству области. Кстати, и Президент губернатору тоже не начальник – это уже немного другая тема, про федеративное устройство.
Так выглядит обсуждаемый вопрос в самых общим чертах. Насколько это осознаётся российским населением? Словосочетание «местное самоуправление» прочно вышло в язык, на котором последние 25 лет разговаривает российская “политическая элита” с населением. Этот язык ещё называют «птичьим», в нём используются такие обороты как «демократическое государство», «гражданское общество», «таргетирование инфляции», «инвестиционный климат» – фразы не только малопонятные нормальному носителю русского языка, но и довольно аморфные по своему смысловому содержанию. Словесная наживка, на которую нас, доверчивых, ловят, почти не меняется, и суть её проста: слова – каждое по отдельности – ласкают слух, а вместе – служат ширмой для чего-то другого. Это, например, как американцы называют свои агрессивные действия то «гуманитарной интервенцией», то борьбой за демократию и права человека, то вообще «войной за мир». Так и «местное самоуправление»: самоуправление – вроде бы что-то хорошее, демократичное, а «местное» создает иллюзию близости к «простому человеку», его интересам и проблемам. Центральная власть всеми силами подыгрывает этой иллюзии, объявляя «местное самоуправление» самой близкой к народу властью, умалчивая при этом, что же тогда является властью, далёкой от народа.
При этом в сознании населения до сих пор не прижилось это навязанное разделение власти и ответственности на государственную и некую негосударственную, муниципальную. Даже студенты юридических факультетов удивленно хлопают глазами, когда им объясняешь, что глава города не является ни подчинённым губернатора, ни государственным служащим, что вот наш вуз, например, – это федеральная государственная собственность, а школа по соседству – это уже не государство, а муниципалитет. Упавшая с крыши на ребёнка сосулька (таких случаев, увы, этой зимой немало) – это вина не государства, а муниципалитета. Не отвечает государство за состояние жилищно-коммунального хозяйства уже лет двадцать! Когда губернатор разрезает ленточку при открытии отремонтированного участка федеральной трассы – это большое лукавство, ведь глава региона никакого отношения не имеет к этому ремонту и к этой дороге, пусть она и проходит по территории его области. Точно такое же лукавство, когда губернатор открывает вновь построенную котельную в райцентре, ведь теплоснабжение – это вопрос муниципальный. И если случится в этой котельной авария, губернатор тут же открестится, сообщив, что за неё отвечает районная власть.
Для российской истории вся эта ситуация – нонсенс! И дело не только в том, что она не укладывается в сознании русского человека, для которого государство, власть издавна представляли собой цельность, неразделенность, персонифицированную в царе (и его назначенцах, полностью отвечающих за подведомственную им территорию) или в «коллективном царе» – Советах, стройная вертикаль которых отражала ту же идею единства и нераздельности власти и ответственности. Современная разделённость, расщеплённость всего на «твоё-моё» – «государственное-муниципальное» не отвечает сформировавшемуся веками типу российской государственности, которая складывалась адекватно внешним и внутренним вызовам. Перечислим только самые основные «исходные» условия, различающие нас, скажем, с Западной Европой: неблагоприятный для ведения хозяйства климат с множеством неблагоприятных факторов (основные из которых, согласно известной шутке, – это зима, весна, лето и осень); наличие постоянной внешней угрозы с Запада и Востока при отсутствии важных для обороны «естественных границ» (морей, гор и т.п.); огромные пространства при низкой плотности населения. Как следствие всего этого: экстремальный тип хозяйства, экстремальный образ жизни и экстремальный тип государства – всё на надрыве, на предельном напряжении сил при отсутствии всяких гарантий результата (что при битве с превосходящим по числу противником, что при «битве за урожай»). Постоянный дефицит ресурсов при таких обстоятельствах породил такой феномен, как «экономика двойного назначения» и «государство двойного назначения», когда все системы работают одновременно на тыл и на фронт, когда присутствует постоянная мобилизационная готовность. Военная и мирная стороны при этом сливаются до полной нераздельности одного от другого. Это было характерно и для управления: российский государственный аппарат не просто выстраивался по образцу армии, а был аналогичной своеобразной армией – централизованной и единообразной.
Не вдаваясь далеко в историю, отметим, что все эти черты в предельной форме нашли своё выражение в Советском государстве, а их предельная актуализация – это Великая Отечественная война. Все основные системы жизнеобеспечения были созданы и функционировали примерно по одной матрице: что продовольственное обеспечение, что медицина, что транспортные сети (особенно, железная дорога), что жилищно-коммунальное хозяйство, и т.д.
Что мы имеем сегодня? В результате реформ власть в районах, городах и посёлках, то есть «рядовой и сержантский состав» выведены из прямого подчинения «офицеров» (губернаторов) и «Генштаба». «Офицеры» в свою очередь тоже напрямую не подчиняются Верховному Главнокомандующему. Можно себе представить такую армию? Нет. Но именно так выглядит современный российский управленческий аппарат. Его готовность к различного рода экстремальным вызовам резко снизилась. Достаточно вспомнить жуткое лето 2010 года – лесные пожары, охватившие страну, выявили, в частности, что мы утратили единую централизованную систему лесного хозяйства и лесоохраны. Региональные власти в подобных экстремальных ситуациях оказываются безпомощны: у них нет подчинённых на местах. Местные власти тоже безпомощны, но по другой причине: у них не хватает ресурсов и, как правило, нет специалистов (раньше все серьёзные вопросы прорабатывались в Москве с участием отраслевых НИИ, а сегодня каждый муниципалитет обязан сам разбираться в вопросах ЖКХ, дорожного хозяйства, архитектуры и т.д.)
И всё же потребность в управлении огромным пространством, доведении государственной политики до каждой местности никуда не исчезла. Ведь обособившейся в столице правящей “элите” надо хотя бы организовывать избирательные кампании, проводить в жизнь планы по «оптимизации бюджета» и так далее. Как это осуществить в обход действующего законодательства, разделившего власть на три независимых этажа ? Есть три основных приводных ремня, каждый из которых вызывает множество вопросов и нареканий со стороны здравого смысла.
Во-первых , это федеральные органы контроля и надзора, прежде всего, прокуратура. Именно прокурор, по сути, сегодня ключевая фигура в районе для проведения в жизнь того или иного решения из центра. Но прокурорский надзор – это не управление, он лишь обозначает границы дозволенного и разговаривает с муниципальной властью на языке протестов, предписаний и штрафов. Парадокс, но нередкой является ситуация, когда муниципальное образование штрафуют за неисполнение обязанностей, например, по ремонту дороги притом, что ремонт не состоялся именно из-за недостатка средств в бюджете.
Во-вторых , это система финансового шантажа – по-другому не скажешь. Поскольку большая часть ресурсов концентрируется на федеральном уровне, подавляющее большинство муниципалитетов дотационны, то есть зависят напрямую от финансовой помощи из бюджета субъекта РФ, возникает мощный рычаг скрытого управления, когда, например, получение помощи обуславливается «оптимизацией расходов муниципального бюджета» – читай, сокращением школ, библиотек, домов культуры и т.д. При этом со стороны региона подобные указания могут называться как угодно, даже «рекомендациями», а значит региональная власть за результаты их исполнения не отвечает.
И наконец, в-третьих , есть такой неформальный рычаг управления, как «десять чемоданов компромата». Неподчинение «рекомендациям» из областного центра может привести к таким неприятным последствиям как травля соответствующего главы в СМИ (ведь ответственность по большинству больных вопросов несёт муниципалитет, и придраться всегда будет к чему), а в крайнем случае особо ретивого могут усмирить с помощью административного или даже уголовного дела (ведь материал найдется почти на каждого) – остальным в назидание.
В итоге получается, что система, прописанная в законе, недееспособна. А чтобы обеспечивать минимальную управляемость, требуется задействовать коррупционные механизмы , в том числе «телефонное право», ставшее необходимым атрибутом современной власти.
Понятно, что в таком виде система просуществует до первых серьёзных потрясений, которые, со всей очевидностью можно говорить, уже не за горами. Не исключено, что лечить искалеченное реформами российское государство придётся опять же в экстремальных условиях. Но для лечения надо хотя бы сначала осознать болезнь, а не пугать друг друга либеральной страшилкой про «вертикаль власти», ведь на самом деле никакой вертикали уже давно нет.
Сравнительно-исторические исследования систем государственного управления в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Так, индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.
Еще один важный фактор, влияющий на структуры государственного управления, – политические режимы , в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе государственные институты.
Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства . С этой точки зрения существует два основных типа административно-территориального государственного управления: унитарное и федеральное.
Унитарное государство имеет единую политико-правовую и административную систему на всей территории, подчеркивая неделимость своего суверенитета. Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям очень мало автономии, основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения (например, департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции) большей частью существуют ради административного удобства.
Федеральное государство состоит из нескольких государственных или территориальных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью и образующих единое политическое сообщество. Вот несколько наиболее существенных признаков федерализма:
Теоретически существует и третья возможность административно-территориальной организации – конфедерация , т.е. союз независимых государств , – настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером конфедерации может служить Швейцария: эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, хотя фактически имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, только Европейский Союз в настоящее время является единственным примером конфедерации, в которой слабая власть штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдельных стран – членов Европейского Сообщества.
Формирование государственных структур по федеральному принципу в исторической перспективе обусловлено рядом причинами. Первая из них – стремление укрепить государственную безопасность: соединив свои ресурсы, несколько небольших государств способны защитить себя от более могущественных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия.
Другая причина структурирования государства по федеральному принципу – заинтересованность нескольких небольших государств в агрессивной экспансии. Объединение дипломатических и военных ресурсов таких государств сделали бисмарковскую Германию одной из ведущих держав в конце XIX столетия.
В некоторых случаях определенный социальный класс какой-либо нации может предпочесть федеральную систему управления в надежде получить экономические преимущества. Например, американский историк Ч. Бирд рассматривал Конституцию США 1787 г. как попытку отцов-основателей защитить свои имущественные интересы, усилив центральную власть.
Наконец, федеральный тип государственного управления часто выступает единственным способом сохранения национального единства. Например, после окончания британского колониального владычества Индия создала федеральную систему управления, которая позволила таким государствам, как Бенгалия, Пенджаб, Раджастан, поддержать свои культуры и объединиться в единое государство. Эти страны никогда бы не вошли в федеральный союз, если бы он не гарантировал им местной автономии.
Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффективно защищает местную автономию, создавая различные уровни управления, каждый из которых отвечает за определенный круг вопросов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти уровни обычно формируют пирамиду: в ее основании находится множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), на вершине – центральное управление. Заметим, что страны с унитарными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью.
При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между федерацией и ее субъектами . Такое разделение имеет важные последствия.
Во-первых, это приводит к известной неоднородности государственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению. Например, в США нет типовой организации органов управления штатов.
Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органической связи. И если такой дуализм не создает трудности в тех областях, которые целиком находятся в ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с функциями, относящимися к компетенции как федерации, так и ее субъектов. Например, в США, где просвещением ведают штаты и местные власти, президент сталкивается со значительными трудностями всякий раз, когда он намеревается внести изменения в структуру образования. Не располагая возможностями непосредственного воздействия, он вынужден прибегать к таким средствам, как дотации.
В-третьих, федерализм порождает специфические проблемы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В федеральных государствах достаточно часто высказываются опасения, что в центральном аппарате управления может проявиться засилье и даже монополия власти людей из того или иного района федерации. Поэтому в таких странах часто существуют формальные правила и обычаи, направленные на поддержание национального или географического равновесия в области набора государственных служащих.
Унитарная система государственного управления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контролем над местными властями. Например, во Франции, для того чтобы уменьшить региональные различия, учебные планы для начальной школы издаются центральным министерством в Париже. Большинство унитарных государств имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным правительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели государственной службы.
Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и города избирают свои советы, которые формируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образования, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в местные дела и исправить решения местных властей на свой лад, однако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию.
И федеральная, и унитарная системы административногосударственного управления имеют свои достоинства и недостатки.
Так, концентрация административной власти в унитарных государствах может привести к появлению у граждан чувства бесполезности проявлять какую-либо активность при решении местных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от правительства и административно-государственных институтов. Более того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возможности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то само проведение разумной государственной политики становится проблематичным. Нс случайно сегодня национальные правительства многих унитарных государств стараются найти пути большей децентрализации и рассредоточения правительственных функций и решений. Весьма актуальным является создание более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы наделены полномочиями местных органов власти и обеспечены необходимыми фондами в делах использования для важнейших нужд и служб местного населения.
С другой стороны, к несомненным преимуществам федеральной системы государственного управления как раз и относится возможность принятия оперативных решений на местном уровне . Граждане ближе всего находятся именно к местной администрации, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, видеть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным единицам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже.
Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки: часто местной администрации не хватает средств для финансирования социальных программ; должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют высокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации, поэтому централизация власти в унитарном государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества.
В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоряжаться экономическими ресурсами и координировать планирование и развитие; их широкие полномочия в области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В частности, в США и в Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы. Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: эволюции унитарных систем в федеральном направлении, с одной стороны, и движении федеральных систем в унитарном направлении – с другой.
